◇ EU went from being an exporter to net importer of finished steel over the period 2012-21.

◇ Potential concerns over border carbon mechanisms not limited just to international trade.

◇ Challenges in applying border adjustments resemble those in intercontinental aviation.

◇ Integrating elements from global sectoral agreements represents a likely solution.

- 研究背景 -

早在数十年前，碳边境机制 (Border Carbon Mechanisms, BCM) 就已经被提出，但j近期才有政策制定者尝试将其应用于碳排放管理中。碳边境机制是为了解决碳泄露而产生的，而碳泄露在温室气体排放密集的产业迁移到管理较为宽松的地区时发生。先前的研究表明，有企业通过将生产外包到碳排放管理不严格的地区来规避欧盟的相关法规，并且这种趋势在非欧盟所属地区的企业中更为明显。

作为重要的生产建筑材料，钢铁在全世界范围内仍被大量生产。在2021年，全球共生产约19亿吨钢铁，对应排放大约38亿吨二氧化碳，占全球总碳排放量的9%。随着公众和消费者环保意识的提高，越来越多人开始认为，有必要彻底改变钢铁的生产方式以降低钢铁产业高额的碳排放。

当前，欧盟已经制定了碳边境调整机制 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)，主要目的是为了替代碳排放交易体制中的免费配额，以避免碳泄露的风险，同时促进类似钢铁等碳排放量较大的产业主动减排。

相较于欧盟，美国多年来并未建立全国统一的碳排放交易体系，但某些州政府已经开始实施排放限额和交易计划。联邦政府通过对清洁能源等技术进行补贴来促进减排，这些技术包括但不限于钢铁生产。欧盟与美国还于2021年宣布有意着手建立解决钢铁产业产能过剩和碳排放过高的机制，但具体细节仍有待进一步研究。

- 研究方法 -

本研究分析了2013-2021年欧盟和美国每吨钢铁生产的碳排放强度，通过钢铁净进口量（进口总量-成品钢材进口量=钢铁净进口量）占钢材表观消费量的百分比来衡量钢铁进口依赖程度。结合对比这两组数据，追踪验证数十年来欧盟和美国在钢铁脱碳方面取得的进展，并考虑了欧盟和美国对钢铁进口的依赖性。

此外，本研究还定性分析了美国和欧盟正在使用的相关碳排放标准，以确定是否有某些标准正在具体的对某个特定的行业造成影响。使用的数据来源包括相关政府文件、政府间组织的文件以及欧盟交易日志。

- 结果与讨论 -

Fig. 1. Emissions intensity of steel production in the US and EU during the period 2012-2021

图一体现了2012-2021年间美国和欧盟钢铁生产直接温室气体排放强度的变化情况。欧盟方面，每吨钢铁生产平均碳排放从2012年的0.722吨二氧化碳缓慢上涨到2021年的0.738吨。美国方面则呈现稳定的下降趋势。但从总排放量上看，欧盟在2012-2021年间的钢铁产业碳排放相对稳定，而美国则在持续上涨，这可能与欧盟的碳排放交易体系有关。

Fig. 2. Steel import reliance changes over the period 2012-2021 in the US and EU

图二体现了美国和欧盟对钢铁进口的依赖程度。可以明显看出，欧盟在2012-2021年间逐渐从钢铁的净出口国转变为净进口国。而美国则始终是钢铁的净进口国。欧盟的变化表明欧洲地区的钢铁生产行业正在发生变化。在此期间，欧洲的表观钢铁消费量从1.32亿吨增加到1.49亿吨，增量大部分通过进口弥补，但没有足够证据表明这等同于碳泄漏。

本研究发现，欧盟与美国在过去十年内都逐渐转变并保持了钢铁净进口国的身份，这表明企业为了规避碳排放管控，可能会将钢铁等高排放产业转移至管控较为宽松的地区。单方面的边境碳机制由于涉及各个国家的不同标准以及国际贸易方法，已经出现过推行的法律被撤销的情况。例如，欧盟的洲际航空条款在2012年开始实施，但在几年后就因为涉及洲际标准不同而被迫取消。需要创新的环境法规来对这种行为加以限制，同时不能干扰正常的商业运作。这可能需要国际间的合作以确保法律的有效落实，避免出现因为各国立法不同导致的管理漏洞。

- 总结与展望 -

本文对欧盟和美国在2012-2021年间的钢铁生产部门以及其温室气体排放强度进行了分析。文章同时提出，碳边境机制可能会在更广泛的领域受到严格审查以确保其与多边气候协议，主权和环境完整性以及世贸组织规则保持一致。为了避免在现有的碳交易和碳配额机制下出现的碳泄漏风险，碳边境机制将被发挥更大的作用。文章建议在制定相关政策的同时要注意提供创新激励，以确保减排和经济发展之间的平衡。